会计法修正草案公开征求意见 为遏制财务造假等会计违法行为提供

　　核心提示：会计法修正草案在保持现行会计法基本制度不变的前提下，加强会计监督，加律责任追究力度，着力加强会计信息化建设，进一步强化会计监督，大幅加大财务造假处罚力度，为遏制财务造假等会计违法行为提供更加有力的法治保障。

　　4月23日，《中华人民共和国会计法（修正草案）》（以下简称修正草案）提请十四届全国人大常委会第九次会议首次审议。4月26日，修正草案正式公布，面向社会公众公开征求意见。意见反馈截止时间为2024年5月25日。

　　这是会计法自1985年施行以来第三次修正。修正草案共17条，在保持现行会计法基本制度不变的前提下，加强会计监督，加律责任追究力度，着力加强会计信息化建设，进一步强化会计监督，大幅加大财务造假处罚力度，为遏制财务造假等会计违法行为提供更加有力的法治保障。

　　近年来，大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新一代信息技术创新迭代加速，经济社会数字化转型深入推进，加强会计信息化建设是会计工作贯彻新发展理念、服务构建新发展格局能力和水平的重要支撑，也是加快推动会计工作数字化转型的重要举措。积极运用新技术推动会计工作数字化转型，是会计信息化高质量发展的必由之路。因此，修正草案在会计法“第一章总则”新增两处重要表述：在第二条增加一款，作为第一款：“会计工作应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，维护社会公共利益，为国民经济和社会发展服务”；在第八条增加一款，作为第三款：“国家加强会计信息化建设，鼓励依法采用现代信息技术开展会计工作，具体办法由国务院财政部门会同有关部门制定”。值得注意的是，财政部已在今年4月2日公开发布《会计信息化工作规范（征求意见稿）》和《会计软件基本功能和服务规范（征求意见稿）》，向社会广泛征求意见。

　　会计信息化是单位利用计算机、通信网络等现代信息技术手段和数字基础设施开展会计核算，以及利用上述技术手段和数字基础设施将会计核算与其他经营管理活动有机结合的过程。会计信息化建设旨在推动单位实现会计核算信息化的基础上，从业务领域层面逐步推动实现财务管理信息化和决策支持信息化，从技术应用层面逐步推动实现会计工作自动化、数字化、智能化。国家鼓励单位积极探索新一代信息技术在会计领域的应用，提升会计信息化水平，具备条件的单位应当探索利用信息技术促进会计工作的集约化、自动化、智能化，构建和优化财务共享服务、预算管理一体化、云服务等工作模式。因此，修正草案明确提出国家加强会计信息化建设要求，鼓励会计工作依法采用现代信息技术，这将大力推动会计法成为数字经济时代规范各单位会计工作的重要内容。 当然，信息化建设与新技术推广应用也可能带来数据处理和应用的安全与风险，因此，修正草案在会计法“第二章会计核算”中进一步要求加强会计信息安全管理，妥善建立并保管各类会计资料，将第二十三条修改为：“各单位对会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料应当建立档案，妥善保管，加强会计信息安全管理。会计档案的具体管理办法，由国务院财政部门会同有关部门制定。”

　　监督是会计工作的本质属性与核心要义。修正草案强化单位内部会计监督和财政部门行政监督职能。首先，在单位内部会计监督方面，现行会计法第五条规定，会计机构、会计人员依法进行会计核算，实行会计监督；任何单位或个人不得以任何方式授意、指使或强令会计机构、会计人员造假；不得对依法履职的会计人员实行打击报复。修正草案在延续上述条款不变的情况下，对现行会计法“第三章会计监督”作出补充，明确要求各单位在建立健全本单位内部会计监督制度的同时，将内部会计监督制度纳入本单位内部控制管理制度。依据现行会计法，单位内部会计监督应做到必要的岗位职责权限分离、重要经济业务事项决策与执行监督制约、财产清查和会计资料内审职责清晰。将内部会计监督制度嵌入本单位内控管理制度，有助于扭转目前实践中会计工作人员履行内部监督职能缺乏有力抓手和机制的问题。

　　2008年以来，我国已陆续建立并不断健全完善了适用于不同组织类型、不同规模大小的单位内部控制规范体系，包括《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《小企业内部控制规范（试行）》等。内部控制是单位内部全员参与并实施的、旨在合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高经济效率和效果的过程，包含制定制度、实施措施和执行程序。我国各单位内部控制规范体系要求建立内控组织架构、风险评估与控制措施、形成内控评价报告及必要情形下对内部控制的审计监督。因此，修正草案不仅重申了单位内部会计监督是一项法定监督，并融合现有内控规范体系，为会计机构、会计人员依法履行监督职能提供了有力的监督利器。 同时，会计监督体现在国家财政部门依法对会计工作实施行政监督。现行会计法第三十条第一款、第二款分别界定了财政部门对各单位实施会计监督的领域和财政监督中发现违法线索时的处理方式。修正草案将上述条款分立为两个单独的法律条文。一方面，明确财政监督的四大领域：会计账簿设置合法性、会计资料真实完整性、会计核算合规性、会计人员能力素质。另一方面，清晰界定并显著加大财政部门对各单位会计资料真实完整性实施监督时可以采取的行政强制措施力度：第一，当发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构可以查询被监督单位以及与被监督单位有经济业务往来的单位在金融机构与被监督事项相关的资金情况；当证据表明被监督单位涉嫌转移或者隐匿涉案财产时，经国务院财政部门负责人批准，可以申请人民法院依法予以冻结或查封；当证据表明涉嫌违法人员、涉嫌违法单位的主管人员和其他直接责任人员存在外逃嫌疑时，国务院财政部门可以决定不准其出境，并通知移民管理机构执行。第二，当发现重特大违法嫌疑时，经国务院财政部门主要负责人批准，国务院财政部门可以查询与被监督单位有经济业务往来的个人在金融机构与被监督事项相关的资金情况。上述财政监督措施拓展了调查主体范围及事项内容，明确了相关单位的配合义务，并新增了财产保全和人员出境限制措施。

　　修正草案对会计法“第五章法律责任”相应条文的修改也是亮点，适度矫正了以往会计监督执法惩戒力度不够的问题，也吸取借鉴了近年证券金融监管执法的有益举措。其中，对于会计账簿设置、会计凭证编制、会计处理方法变更、财务会计报告编制依据、会计资料保管、单位内部会计监督制度建立或实施、会计人员任用等10个领域的违法违规行为，视为情节严重，单位罚款上限从5万元提高至50万元以上200万元以下，对责任人员的罚款上限从2万元提高至5万元以上50万元以下。

　　对于伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，隐匿或故意销毁依法应当保存的会计资料的行为，修正草案新增“没收违法所得”惩戒措施，并可处违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得或违法所得不足20万元的，单位罚款上限从10万元提高至200万元，对责任人员的罚款上限从5万元提高至50万元、情节严重的可至200万元。对于授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员实施财务造假或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计资料的行为，罚款上限从5万元提高至100万元，情节严重的可至500万元。上述会计违法违规和财务造假行为，构成犯罪的，均将依法追究刑事责任，这使会计法对财务造假行为的规制真正“长牙带刺”。 （作者单位：华东政法大学商学院）

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